Adriano Cerqueira*
Nos últimos anos tem aparecido no debate político brasileiro a proposta do semipresidencialismo. A principal razão é a notória instabilidade de nosso sistema presidencialista, desde a retomada do voto popular para a escolha do presidente, em 1989 (e sob a regência da Constituição de 1988). De 1989 até 2018, Fernando Collor de Mello (1990-1992), FHC (1995-2002), Lula (2003-2010), Dilma (2011-2016) e Bolsonaro (2019 até os dias atuais) tomaram posse como presidentes eleitos pelo voto popular. Porém, dois (Fernando Collor e Dilma) tiveram seus mandatos interrompidos por impeachment e dois conseguiram terminar seus mandatos (FHC e Lula). No entanto, todos tiveram dezenas de pedidos de impeachments levados ao Congresso, inclusive o atual presidente Bolsonaro. Logo, a questão de se reformar o sistema de governo tem vindo à tona, como se uma mudança pudesse impedir essa instabilidade.
Entretanto, a questão central é identificar o foco da instabilidade, e no caso brasileiro ele é historicamente configurado na relação entre o poder legislativo (Congresso Nacional) e o executivo (Presidência da República). Ambos tem muitos poderes garantidos pelas Constituições, pelo menos desde a de 1946. No período de 1946 a 1964, o presidente era eleito pelo voto popular, no método majoritário (quem alcançava a maioria qualificada dos votos ganha a eleição). Mas os deputados eram eleitos pelo método proporcional, no qual os assentos da Câmara dos Deputados são divididos proporcionalmente, com o total de votos que cada partido/coligação tenha conseguido. A diferença básica dos dois métodos de votação está na aproximação entre eleitor e eleito (representado e representante). No majoritário o eleitor sabe em qual pessoa está votando, enquanto no proporcional o voto do eleitor será um entre outros que definirá, depois, a pessoa que será eleita. Uma outra diferença está na abertura para a representação de minorias. No voto majoritário, a tendência é que as correntes de opinião com maior volume de votos sejam escolhidas, enquanto no proporcional as correntes minoritárias têm mais chances de obterem algumas cadeiras no Legislativo.
O fato político gerado por esse sistema híbrido de representação (voto majoritário e voto proporcional) é que um presidente era eleito majoritariamente pelo eleitorado, mas tinha que governar em parceria com um Congresso que estava dividido por pelo menos quatro partidos que receberam a maior parte das cadeiras proporcionadas pelo voto proporcional. A estratégia de fazer coligação com vários partidos era uma necessidade política fundamental, caso contrário ocorreria uma crise de governabilidade. De fato, desde a retomada da democracia, em 1945, após a queda do regime protofascista de Getúlio Vargas foram eleitos como presidentes pelo voto popular Dutra (1946), Vargas (1951), JK (1956) e Jânio Quadros (1961). Desses, apenas dois (Dutra e JK) conseguiram terminar seus mandatos, enquanto dois tiveram o mandato interrompido (Vargas e Jânio Quadros).
Comparando a democracia de 1945-1964 com a atual, o quadro é muito semelhante. E a explicação está na permanência do método majoritário para a eleição presidencial e o método proporcional para a composição da Câmara de Deputados. Uma vez que tanto a Presidência como a Câmara dos Deputados têm muito poder político garantido pela Constituição, o presidente tem que fazer uma coligação multipartidária para garantir, no mínimo, que não tenha seu mandato interrompido. A Câmara dos Deputados, por outro lado, sabedora de seus poderes, logo desenvolveu uma estratégia de negociação que recebeu o apelido de “Centrão”. Assim, deputados de vários partidos se reúnem em um bloco capaz de garantir ao presidente de plantão uma maioria simples nas votações da casa. Em troca desse apoio o Centrão negocia, caso a caso, o custo de seu apoio (privilegiamento no orçamento para sua base eleitoral, cargos, ministérios, apoio eleitoral, entre outros).
Desse modo, a proposta de se instaurar o semipresidencialismo, como acontece em alguns países, sendo os mais conhecidos França, Portugal e Rússia não causa surpresa. No semipresidencialismo o ato de governar é dividido entre o presidente e o chanceler ou primeiro-ministro (depende de país a país o alcance dos poderes de cada um). Podemos imaginar, caso já tivéssemos adotado o semipresidencialismo desde o governo Dilma, como seria o governo dela com o deputado Eduardo Cunha assumindo o cargo de primeiro-ministro. Ou Bolsonaro com Rodrigo Maia no posto de primeiro-ministro. O risco de haver uma constante crise política entre os dois principais agentes de governo seria elevado, com um procurando derrubar o outro.
O mais importante seria discutir a mudança no método de eleição dos deputados que compõem a poderosa Câmara dos Deputados. A mudança do método, de puramente proporcional para um híbrido, como o distrital-misto, poderia ser uma mudança mais proveitosa para a contínua instabilidade. No sistema distrital-misto, metade das cadeiras da Câmara dos Deputados seria composta pelo voto majoritário (o mais votado no distrito ganha a cadeira). Esse método aproxima o eleitor do eleito e consagra ao eleito uma maior projeção política, pois ele ganhou a eleição mais por seus méritos pessoais. Mas, para garantir espaço para minorias qualificadas, metade das cadeiras seria composta pelo voto proporcional, com os partidos indicando a ordem de preferência dos nomes que assumirão as cadeiras eventualmente conquistadas pelo partido. Teríamos uma Câmara plural, mas com maior presença dos grandes partidos. Como acontece na Alemanha desde 1949.
*Cientista Político/Diretor de GIGA Instituto de Pesquisa
Professor de Relações Internacionais do IBMEC-MG
Professor de Administração Pública da UFOP
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